《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》
发布于:2015-12-16来源:云南城镇建设工程设计
由中国城市规划学会主办、贵州省城乡规划设计研究院承办的第三届泛珠三角省（区）规划院院长论坛于2014年12月18日在贵阳召开，本次论坛的主题是：提高村镇规划实效，改善村镇人居环境。来自广东、广西、湖南、江西、福建、贵州、云南、四川等省（区）的省院院长和技术骨干，以及贵州省各州市的规划院院长以及贵州省部分试点镇的领导参加了论坛。会议特邀同济大学李京生教授等专家做学术报告，规划院长们在自由论坛环节进行了深入的讨论和交流。中国城市规划学会副理事长石楠、贵州省规划院院长单晓刚、贵州省住建厅总规划师王春分别主持了会议。
与会专家们认为，我国的乡村规划工作正面临着巨大的需求和挑战，现有的理论与方法难以适应乡村发展的需求，如何按照村庄的实际情况，探索有针对性的村庄规划理念和方法，是当代规划师义不容辞的责任。同时，全国各地的村庄在经济水平、历史文化、区位特征、资源条件、以及规模等方面的差异很大，需要规划师放低身段，沉下心来，深入了解农民生产生活需求，因地制宜地开展村庄规划。经过深入广泛的交流和研讨，参会专家达成以下八点共识。
►乡村规划的八点共识
1、做乡村规划要特别强调讲政治、讲感情、讲社会责任、讲职业操守。乡村规划要讲求实效，不折腾。不能为规划而规划，避免过度规划。
2、乡村规划不仅仅是管控，更多的是引导和帮助。要弄清楚地方政府想干什么，落实惠农政策；要搞明白村民想要什么，规划要接地气。既要自上而下，更要自下而上，政府、村民、规划师共同参与，上下联动，要培养综合性的乡村规划师。
3、不能用城市规划的方法对待乡村规划。城市讲功能分区，乡村要根据生产、生活、生态空间混合的特点，探索适合乡村发展的规划方法和技术规范。村庄规划不要太复杂，布局要清晰明了，措施要明确管用，落地到具体项目，让村民看得懂、能接受、易实施。
4、要从区域角度统筹乡村规划。遵循上位规划指导，立足乡村产业支撑，以县域、镇（乡）域为单元编制农村居民点布局规划，促进三生空间协调融合，实现乡村可持续发展，统筹城乡一体化发展。
5、要因地制宜、分类指导乡村规划。村庄可按属性分为不同的类型，比如按发展规模可分为拓展型、控制型、衰减型等，按规划目标可分为普及型、提升型、精品型等，按照性质定位可分为工矿型、农贸型、文化旅游型等等。要针对不同类型，结合发展诉求，发挥自身优势，制定合理的规划目标、策略和措施，引导村庄建设，加强风貌管控，彰显村庄活力与特色。
6、要特别注意保护乡土文化和自然生态环境。强调顺其自然，不大拆大建，不要追求形象进度，保护传统村落和地方民居，保护乡土文化的传承脉络和乡愁记忆的空间载体。
7、重视基础工程设施和公共服务设施建设。要以人为本，依托就近城镇，满足生产需要，提高生活质量，防治自然灾害，改善农村人居环境。
8、探索适合乡村发展的建设模式和管理体制。乡村建设主体是村民自己，管理方式是村民自治，既要有政府的目标导向，更要能解决乡村的自身问题，逐步建立一套与之相适应的规划建设管理体制机制。#p#副标题#e#
►《意见》要点摘录
近日，为积极推进乡村规划编制和管理，满足新农村建设需要，根据《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》（国办发[2014]25号）关于“规划先行，分类指导农村人居环境治理”的要求，近日，住房城乡建设部下发《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》（以下简称《意见》），全面有效推进乡村规划工作。
1.新形势下更加重视乡村规划。各地要高度重视乡村规划，将其纳入本地区经济社会发展的重要议事日程。
2.树立建设决策先行的乡村规划理念。县（市）人民政府应针对本地区农村人居环境的薄弱环节，先行作出建设决策，依据建设决策推进乡村规划编制。
3.确立县（市）域乡村建设规划先行及主导地位。要坚持县（市）域乡村建设规划先行，建立以县（市）域乡村建设规划为依据和指导的镇、乡和村庄规划编制体系。
4.建立相关部门统筹协调的乡村规划编制机制。要建立县（市）人民政府组织领导、相关部门参与、专项建设项目统筹、“多规合一”的规划编制机制。
5.建立以村民委员会为主体的村庄规划编制机制。要建立村民商议决策、规划编制单位指导、政府组织、支持、批准的村庄规划编制机制。村庄规划在报送审批前，要经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
6.创新乡村规划内容。县（市）域乡村建设规划应明确目标、统筹全域、落实重要基础设施和公共服务设施项目、分区分类提出村庄整治指引。村庄规划应遵循问题导向，以农房建设管理要求和村庄整治项目为重点，本着实用的原则简化规划内容。
◆ 目标：到2020年，全国所有县（市）要完成县（市）域乡村建设规划编制或修编，明确乡村体系，划定乡村居民点管控边界，确定乡村基础设施和公共服务设施建设项目，分区分类制定村庄整治指引。通过规划编制，实现乡村建设发展有目标、重要建设项目有安排、生态环境有管控、自然景观和文化遗产有保护、农村人居环境改善有措施。
◆ 机制：县（市）人民政府应组织建立住房城乡建设、发展改革、财政、国土资源、交通、环境保护、水利、农业、林业等部门参与的联合编制机制。县（市）住房城乡建设部门负责组织编制工作，整合各部门专项规划和建设项目，实现“一张图”管理。
◆ 目标：在县（市）域乡村建设规划指导下，加快村庄规划的编制进度，到2020年，实现农房建设都有规划管理，行政村有基本的村庄整治安排，具备条件的编制更全面的村庄规划。暂时没有条件村村编制规划的，可以乡、镇域或更大片区为单位编制规划，依法批准后，作为乡村建设规划许可的依据。
◆ 机制：鼓励以村民委员会为主体的编制方式。组织动员大专院校、规划院和设计院等技术单位下乡开展村庄规划编制和咨询服务。
◆ 美丽宜居村庄、传统村落、特色景观旅游村庄等特色村庄应在上述基础上依据实际需求增加相应内容
3.建立健全违法建设查处机制#p#副标题#e#
►附：《住房城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》全文
各省、自治区住房和城乡建设厅，北京市规划委、天津市建委、上海市规划国土资源局、重庆市规划局：
近年来，各地贯彻落实中央新农村建设和改善农村人居环境的部署，积极推进乡村规划编制和管理，取得了一定成效。但从全国来看，乡村无规划、乡村建设无序的问题仍然严重，乡村规划照搬城市规划理念和方法、脱离农村实际、实用性差的问题更为普遍。为扭转这一局面，全面有效推进乡村规划工作，满足新农村建设需要，根据《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》（国办发[2014]25号）关于“规划先行，分类指导农村人居环境治理”的要求，现提出以下意见：
（一）新形势下更加重视乡村规划。随着我国经济发展进入新常态，城乡建设也开启了新局面。以城市为中心的建设正加速向城乡协调建设转变，实现全面建成小康社会目标、改善农村人居环境的任务更加迫切，美丽乡村越来越成为人们喜爱和向往的家园。规划建设好广大农村，推进美丽中国建设，既是“十三五”时期的迫切任务，也是国家建设的战略任务。各地要高度重视乡村规划，将其纳入本地区经济社会发展的重要议事日程。
（二）树立建设决策先行的乡村规划理念。在没有基础设施等建设决策、缺乏建设项目保障的前提下，盲目推进乡村规划编制，往往造成乡村规划脱离实际。县（市）人民政府应针对本地区农村人居环境的薄弱环节，先行作出建设决策，依据建设决策推进乡村规划编制。
（三）确立县（市）域乡村建设规划先行及主导地位。村庄内许多建设项目如供水、道路、能源、垃圾收集转运处理等的决策权不在村里，而在县（市）。在缺乏县（市）域乡村建设规划的前提下，盲目推进村庄规划编制，往往造成村庄规划脱离实际。要坚持县（市）域乡村建设规划先行，建立以县（市）域乡村建设规划为依据和指导的镇、乡和村庄规划编制体系。
（四）建立相关部门统筹协调的乡村规划编制机制。乡村建设涉及的主管部门比较多，缺乏统筹协调，仅由住房城乡建设部门单独编制乡村规划，往往造成乡村规划脱离实际。要建立县（市）人民政府组织领导、相关部门参与、专项建设项目统筹、“多规合一”的规划编制机制。
（五）建立以村民委员会为主体的村庄规划编制机制。村民是村庄建设的主体，简单由城市的规划院所编制乡村规划的做法，往往忽视村民参与和需求，造成村庄规划脱离实际。要通过村民委员会动员、组织和引导村民以主人翁的意识和态度参与村庄规划编制，把村民商议和同意规划内容作为改进乡村规划工作的着力点。要建立村民商议决策、规划编制单位指导、政府组织、支持、批准的村庄规划编制机制。村庄规划在报送审批前，要经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
（六）创新乡村规划内容。乡村规划的内容构成照搬城市规划，村庄规划内容繁杂，往往造成乡村规划脱离实际。县（市）域乡村建设规划应明确目标、统筹全域、落实重要基础设施和公共服务设施项目、分区分类提出村庄整治指引。村庄规划应遵循问题导向，以农房建设管理要求和村庄整治项目为重点，本着实用的原则简化规划内容。#p#副标题#e#
县（市）域乡村建设规划是县（市）人民政府统筹乡村空间、资源、设施和建设的重要手段，也是实施乡村基础设施建设的直接依据。县（市）域乡村建设规划应作为县（市）总体规划的专项规划编制。已编制总体规划、但乡村建设规划不完善的，应按照本意见要求修编县（市）域乡村建设规划。
到2020年，全国所有县（市）要完成县（市）域乡村建设规划编制或修编，明确乡村体系，划定乡村居民点管控边界，确定乡村基础设施和公共服务设施建设项目，分区分类制定村庄整治指引。通过规划编制，实现乡村建设发展有目标、重要建设项目有安排、生态环境有管控、自然景观和文化遗产有保护、农村人居环境改善有措施。
县（市）人民政府应组织建立住房城乡建设、发展改革、财政、国土资源、交通、环境保护、水利、农业、林业等部门参与的联合编制机制。县（市）住房城乡建设部门负责组织编制工作，整合各部门专项规划和建设项目，实现“一张图”管理。
县（市）域乡村建设规划应包括6部分内容。一是乡村建设规划目标，应制定落实乡村建设决策的5年行动计划和中远期发展目标，5年行动计划应纳入县（市）国民经济和社会发展“十三五”规划。二是乡村体系规划，应预测乡村人口流动趋势及空间分布，划定经济发展片区，确定村镇规模和功能。三是乡村用地规划，应划定乡村居民点管控边界，确定乡村建设用地规模和管控要求。四是乡村重要基础设施和公共服务设施建设规划，应确定乡村供水、污水和垃圾治理、道路、电力、通讯、防灾等设施的用地位置、规模和建设标准，依据农民生活圈配置教育、医疗、商业等公共服务设施。五是乡村风貌规划，应分区制定田园风光、自然景观、建筑风格和文化保护等风貌控制要求。六是村庄整治指引，应分区、分类制定村庄整治要求，提出相应重点整治项目、标准和时序。#p#副标题#e#
在县（市）域乡村建设规划指导下，加快村庄规划的编制进度，到2020年，实现农房建设都有规划管理，行政村有基本的村庄整治安排，具备条件的编制更全面的村庄规划。暂时没有条件村村编制规划的，可以乡、镇域或更大片区为单位编制规划，依法批准后，作为乡村建设规划许可的依据。
鼓励以村民委员会为主体的编制方式。村民可通过村民会议或村民小组会议等形式提出建设需求、协商确定规划内容。村民委员会应将经批准的村庄规划纳入村规民约一同执行，在村内立牌展示规划成果，确保村民看得到、看得懂。乡、镇人民政府应制定村庄规划编制提纲，组织动员村民委员会和村民协商编制规划，并依法组织规划审批，对完成编制的村庄给予一定奖励。有资质的规划编制单位应依据委托完成村庄规划编制提纲，参加并引导村民讨论，提供技术指导，审查规划内容。
组织动员大专院校、规划院和设计院等技术单位下乡开展村庄规划编制和咨询服务。接受委托的规划编制单位开展村庄规划编制，应入村深入调查，确保村民全程参与，尊重村委会决议和村民意见。
村庄规划内容应坚持简化、管用、抓住主要问题的原则，以农房建设管理要求和村庄整治项目为主，落实县（市）域乡村建设规划确定的主要内容。分散型或规模较小的村庄可以只编制农房建设管理要求，一些条件不具备的村庄只以文字规定农房建设管理要求的，经批准后也可以作为村庄规划。一般村庄在编制农房建设管理要求基础上，还应提出村庄整治项目。美丽宜居村庄、传统村落、特色景观旅游村庄等特色村庄应在上述基础上依据实际需求增加相应内容。
农房建设管理要求最基本内容是农房四至、层数等，有条件的村庄可制定农房安全、风貌等规定。村庄整治项目应参照《住房城乡建设部关于印发〈村庄整治规划编制办法〉的通知》（建村[2013]188号）制定。#p#副标题#e#
全面实施《住房城乡建设部关于印发〈乡村建设规划许可实施意见〉的通知》（建村[2014]21号），加强村庄建设用地管理，建立乡村建设管理秩序。在乡、村庄规划区内进行乡村建设的，应当依法申请乡村建设规划许可。重点加强对建设活动较多、城乡结合部、交通沿线以及相关保护区内的乡村建设规划许可管理。严格执行县（市）域乡村建设规划的风貌管控要求，重点审查新建农房风貌。加大对农房、乡村基础设施等建设项目的规划审批、开工建设和规划核实等环节的管理力度。城市、县人民政府城乡规划主管部门以及被授权的乡、镇人民政府未按规定受理申请、核发乡村建设规划许可证的，应依法追究有关人员的责任。
建立健全县、镇（乡）两级规划管理机制，鼓励各地探索基层规划、国土站（所、分局）合署办公机制。依据法律法规进一步加强乡、镇人民政府的乡村建设规划管理职责，推动条件成熟的地方将村民自建房的审批权依法下放到乡、镇人民政府。加快村镇建设管理员队伍建设，确保规划建设有专人管理。村庄应设置规划建设协管员，可由大学生村官或村主任兼任。鼓励有条件的地方建立乡村规划师服务制度。加强农村建筑工匠培训，提高农房设计和建造技能。加快村镇规划管理的信息化建设，积极利用数字信息技术和互联网服务平台。
（三）建立健全违法建设查处机制。
各地应依据城乡规划法细化乡村违法建设的处罚措施，落实乡、镇人民政府对乡村违法建设查处职责。在乡、村庄规划区内，未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正。逾期不改正的，可以拆除。乡、镇人民政府和县（市）城乡规划主管部门应当加强对违法建筑和违法建设行为的日常巡查。村民委员会发现本村内有违法建设行为的，应予以劝阻，并及时向乡、镇人民政府或者县（市）城乡规划主管部门报告。
乡、镇人民政府或者县（市）城乡规划主管部门及其工作人员，发现未依法取得乡村建设规划许可或者违反乡村建设规划许可的规定在规划区内进行建设行为不予查处，或者接到举报后不依法处理的，依法对有关责任人员给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
我部将乡村规划编制和管理情况作为各地农村人居环境改善工作的一项重要评价指标，纳入农村人居环境信息系统进行评估，定期组织专家进行检查，评估和检查结果作为制定支持各地农村危房改造、传统村落保护、农村环境治理等措施的前置条件。每年遴选一批乡村建设规划示范县，表扬一批规划编制和实施较好的村庄。
省级住房城乡建设主管部门应尽快制定2016-2020年乡村规划工作方案，于2015年12月底前报送我部。指导各地开展乡村规划工作，组织培训，定期检查，并于每年2月底前将上年度的乡村规划工作进展报送我部。
县（市）人民政府是责任主体，应组织开展县（市）域乡村建设规划编制工作，整合涉农资金，组织乡村污水和垃圾治理、危房改造、绿化等乡村建设项目实施。应将乡村规划编制和管理经费纳入本级财政预算，充实乡、镇建设管理力量，创新和改进乡村建设管理机制。
乡、镇人民政府应组织动员村民和各方力量参与村庄规划编制，将年度村庄规划编制情况录入农村人居环境信息系统。
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